曹建峰腾讯研究院高级研究员
没有人会否认，自动驾驶汽车正在牵引一场交通革命，有望给人们带来更安全、更包容、更高效、更低碳的出行体验。实际上，经过多年的探索，自动驾驶汽车正在加速从研发验证阶段向商业部署阶段过渡。诸多国家纷纷加速推进出台新的立法和监管框架，以促进自动驾驶汽车早日商业落地。
今年8月，在自动驾驶汽车领域较为领先的英国发布了新的自动驾驶政策文件，总结过往监管经验，并提出精细化的制度和规则设想，未来几年将加速落实到新的立法和监管框架中，以期为2025年自动驾驶汽车在英国的正式商用奠定制度土壤。
英国此次发布的自动驾驶政策文件，可谓是全球首个较为具体和体系化的自动驾驶立法和监管样板，对我国推进构建自动驾驶汽车相关法律和监管制度，亦可提供一定借鉴。
英国发布新自动驾驶政策文件
瞄准2025年实现自动驾驶汽车商用
2022年8月19日，英国政府发布新的自动驾驶政策文件《互联和自动出行2025：在英国释放自动驾驶汽车的效益》（Connected & Automated Mobility 2025: Realising the benefits ofself-driving vehicles in the UK），该政策文件提出到2025年在英国实现自动驾驶汽车的商业落地，并阐明了实现这一目标所需要采取的立法和监管举措。[1]
自动驾驶汽车是实现更安全、更包容、更环境友好的交通革命的关键所在，同时将促进生产力和经济增长。英国认为，到2035年自动驾驶汽车产业的全球规模将达到7500亿英镑，英国的产业规模将达到420亿英镑，同时在英国将有3万8千个新的工作岗位被创造出来，在英国新上市的车辆中将有40%具备自动驾驶功能。
为此，新的政策文件从自动驾驶汽车安全、产业和市场发展、社会福祉三个方面提出了详细的计划。进一步彰显了英国对于互联自动出行（connected and automated mobility，CAM）和自动驾驶汽车的雄心壮志，旨在把英国打造成为全世界最适宜推进自动驾驶汽车商业部署的地方。
新的政策文件的核心是，针对自动驾驶汽车提出了一套完整的立法和监管框架来保障自动驾驶汽车安全。具体而言，为了适应、促进自动驾驶汽车的发展和商业落地，旨在规制传统汽车和人类司机的立法和监管框架必须被革新，进而建立新的、有效的监管框架，从而为创新者和投资者提供确定性，并提振公众的信心和信任。为此，英国将再投入1亿英镑，用于支持行业投资和资助安全研究。[2]
英国视有效的监管创新为自动驾驶汽车等新事物发展应用的关键所在。英国的《数字监管计划》提出，设计优良的监管，对于推动发展、塑造生机勃勃的数字经济和社会可以产生强大的效应；但是设计糟糕的或者限制性的监管则会阻碍创新。正确的规则可以帮助人们信任他们所使用的产品和服务，这反过来会推动产品服务的普及和进一步消费、投资和创新。[3]
提出适应自动驾驶汽车
发展的新的安全监管框架
全球来看，英国在自动驾驶汽车的政策、立法、网络安全等方面较为领先。早在2015年，英国政府就建立了自动驾驶汽车中心（CCAV），此后积极推进政策和监管。相关成效主要包括：
1）与行业携手，共同投资超4.4亿英镑，用于支持CAM相关研发项目和测试平台（testbed）；
2）投资车联网试验，让汽车可以利用路侧设备和不同类型道路上的连接技术（connectivitytechnology）来交换道路安全信息；
3）出台创新友好型的自动驾驶汽车测试/试验行为准则；
4）启动自动驾驶汽车安全（safety）和安保（security）认证程序；
5）制定《自动和电动汽车法案（2018）》，在全球首次对自动驾驶汽车的概念和保险作出了规定；
6）英国法律委员会（law commission）对自动驾驶汽车的新的立法框架进行了长达3年的审查和研究；
7）2019年，Zenzic发布《英国联网和自动出行路线图2030》；
8）政府拟对具有ALKS（自动车道保持系统）技术的汽车进行审批。
在这些工作的基础上，英国此次发布的自动驾驶政策文件提出了一套完整的自动驾驶安全框架。
首先是明确了自动驾驶汽车的安全门槛。自动驾驶汽车的商业落地首先需要予以明确的关键问题是，自动驾驶汽车需要安全到何种程度才可被社会接受？当前立法期望人类司机是胜任的和谨慎的。因此，从与人类司机对比的角度看，自动驾驶汽车应当达到与“胜任且谨慎的人类司机”（competent and careful human driver）同等水平的安全性。而且这一标准高于一般人类司机（average human driver）。这意味着，自动驾驶汽车的商用不要求其达到基于零事故、零伤亡的绝对安全，而是足以比肩胜任且谨慎的人类司机即可。未来，英国将出台更为具体的国家安全标准，来阐明监管者对自动驾驶汽车的安全期待。
其次，基于自动驾驶汽车比肩“胜任且谨慎的人类司机”的安全愿景，英国提出了包含五个主要维度的自动驾驶监管框架，构建了自动驾驶汽车的监管闭环。
其一，审批（approval）。审批旨在确保汽车在技术上是安全的。凡是上市销售的汽车都必须获得型号审批，自动驾驶汽车也不例外。这意味着自动驾驶汽车需要满足安全要求，获得审批之后，才允许上市销售。
其二，授权（authorization）。不同于针对汽车整车的审批机制，授权机制针对自动驾驶汽车的自动驾驶功能，旨在决定是否允许汽车进行自动驾驶。允许启用自动驾驶的汽车必须满足以下条件：遵守相关的道路交通规则；像胜任且谨慎的人类司机那样避免碰撞；正当合理地对待其他的道路使用者；避免置身于引发碰撞的境地；识别自动驾驶功能的运行是否超出其运行设计范围（operational design domain，ODD）。授权将对允许汽车进行自动驾驶的特定情形或条件进行明确。
就自动驾驶功能获得授权的主体（一般为制造商或软件开发者，或者两者设立的合作企业）被称为“授权的自动驾驶主体”（authorized self-driving entity，ASDE）。ASDE需要发誓保证自动驾驶汽车的安全性和合法性。ASDE需要登记在册，具有偿还能力和良好信誉。ASDE还需在自动驾驶功能启用时承担相应的使用中义务，当汽车处于自动驾驶状态时，ASDE需要为汽车的行为负责。同时，在特定情况下（例如重大更改发生时），ASDE需要就汽车的自动驾驶功能重新取得授权。
获得审批和授权的自动驾驶汽车将出现在英国交通部发布的自动驾驶汽车准入目录（list of self-driving vehicles）中。
其三，操作者许可（operator licensing）。操作者许可旨在明确，当自动驾驶汽车不需要人类司机的时候，谁将对其行为负责的问题。
其四，使用监管（in-useregulation）。使用监管旨在确保汽车的自动驾驶功能启用时持续满足相关安全要求。具体而言，当汽车的自动驾驶功能在道路上被启用时，需要通过使用监管来持续监测其安全状况，同时制裁不合规的ASDE和自动驾驶汽车操作者。这要求ASDE和自动驾驶汽车的操作者（operator）提供相关数据，数据将被用于评估以下事项：针对自动驾驶功能的授权是否保持有效；违规行为的发生频次；针对ASDE和汽车操作者的制裁是否合适；是否未能披露安全相关信息，或者披露是否具有误导性（这将构成犯罪行为）。对ASDE和自动驾驶汽车操作者的制裁包括警告、合规命令、罚款、取消授权等。
其五，事故调查（incident investigation）。对于监管者来说，事故调查提供的现实世界经验和数据，可以帮助监管者持续改进、升级其评估要求，从而更好支撑自动驾驶功能授权机制。此外，就使用监管以及事故原因查明和问责而言，有能力对自动驾驶汽车的行为进行“解释”是非常关键的。
总体而言，从审批和授权到操作者许可和使用监管再到事故调查的安全监管框架，构建起了自动驾驶汽车监管的闭环。这种闭环监管模式体现了适应性的、精准的监管理念（adaptive and precision regulation），将成为自动驾驶汽车商业落地的“制度助推器”。
阐明自动驾驶场景下
不同主体的责任承担
司机、制造商、软件开发者等不同主体的责任承担，一直是自动驾驶汽车发展过程中的关键问题。对此，英国此次发布的自动驾驶政策文件提出了一套务实的责任框架。
首先，需要区分驾驶员辅助功能（driver assistancefeatures）和自动驾驶功能（self-driving features）。当驾驶员辅助系统（如高级紧急事故刹车、车道保持辅助等功能）开启的时候，人类司机需要监测汽车和驾驶环境，并做出应对。就自动驾驶功能而言，2018年的英国《自动和电动汽车法案》将自动驾驶汽车定义为有能力进行自动驾驶，不需要人类个体进行监测或控制的汽车。这意味着，当自动驾驶系统启动的时候，人类司机（如果有的话）可以放松、转移注意力，对自动驾驶系统运行过程中发生的任何事情不负责任。自动驾驶系统承担监测驾驶环境并作出反应的责任。总结而言，在辅助驾驶场景下，人类司机仍负担相应注意义务；但在自动驾驶场景下，人类司机不负担任何注意义务。
具体到实践层面，将来的授权机制在作出授权的时候，会明确说明被授权的内容究竟是驾驶员辅助功能，还是自动驾驶功能。如果汽车没有被授权进行自动驾驶，制造商等相关主体却对外宣传称汽车可以实现自动驾驶，或者所使用的语言暗示可以自动驾驶，则会构成犯罪行为，其管理人员会被追究刑事责任。
其次，英国拟将自动驾驶功能分为两类。第一类自动驾驶功能只能在整个旅程的一部分实现自动驾驶，其他部分则需要人类司机来驾驶，例如在高速路上、特定的天气状况下启用自动驾驶功能，等到离开高速路或者天气恶化时，则将驾驶权限转移给人类司机。当这类自动驾驶功能启用的时候，驾驶位上的人类司机的角色会转变为“负责使用者”（user-in-charge）。作为“负责使用者”的人类司机，不需要为自动驾驶过程中的汽车行为负责，但需要对保险、载重、车辆适行性（roadworthiness）等事项负责。此时，对自动驾驶汽车的行为的责任转移给了“授权的自动驾驶主体”（ASDE），即制造商或软件开发者，或者两者设立的合作企业。如果自动驾驶汽车违反了交通法规，例如走了公共汽车专用道，则由ASDE而非人类司机负责。因此，第一类自动驾驶功能被称为“负责使用者（UiC）自动驾驶功能”。
第二类自动驾驶功能在整个旅程都可以实现自动驾驶。当这类自动驾驶功能启动时，车上人员就变成了乘客。具有第二类自动驾驶功能的自动驾驶汽车不需要人类司机作为“负责使用者”，相关责任完全由“授权的自动驾驶主体”（ASDE）承担。虽然不需要具有人类司机身份的“负责使用者”，但需要一个获得许可证的操作者（licensed operator）。操作者承担驾驶任务之外的责任，例如购买保险等。因此，第二类自动驾驶功能被称为“非负责使用者（NUiC）自动驾驶功能”。自动驾驶汽车操作者和“授权的自动驾驶主体”（ASDE）可以是同一个主体，尤其是在早期部署阶段。
同一辆自动驾驶汽车可以兼具这两类自动驾驶功能，例如在高速公路上自动驾驶时需要具有司机身份的“负责使用者”，在停车场自动泊车时则不需要“负责使用者”。英国认为，这一监管安排将打开全新的市场和商业模式，例如公共运输、物流配送、出租车服务等。
简单总结一下，虽然英国的监管政策并未使用L3和L4的分类，但第一类自动驾驶汽车基本等同于通常所说的L3，尚需要人类司机在必要时进行接管。第二类自动驾驶汽车基本就是L4，已经彻底不需要人类司机的存在。
按照这一套监管设计，自动驾驶汽车在上路之前需要经过两个环节：其一，满足适当的技术安全标准，获得型号审批；第二，就自动驾驶功能获得监管者的授权。具有“负责使用者（UiC）自动驾驶功能”（即前述第一类）的自动驾驶汽车在授权的情形下，可以合法地自动驾驶，驾驶位上需要有人类司机。授权了“非负责使用者（NUiC）自动驾驶功能”（即前述第二类）的自动驾驶汽车，只有在持有许可证的操作者的监督下才可运行该功能，严格遵守授权事项，且驾驶位上不需要人类司机。如果自动驾驶汽车被用于提供公共服务，则需要获得出租车或公共汽车许可证。自动驾驶汽车上路之后，则需要遵守使用监管机制，例如，ASDE和自动驾驶汽车操作者需要提供、分享安全数据。从使用监管机制中产生的数据和经验将被用于完善、改进自动驾驶汽车审批和自动驾驶功能授权机制，在必要时也可能共享给全行业的ASDE和操作者。
2025年前建立适用于
自动驾驶汽车的立法和监管框架
为了能够在2025年实现自动驾驶汽车的商业落地，英国将加速推进立法和监管措施的出台。
一是主要立法，将来的《交通法案》（TransportBill）将构建自动驾驶汽车监管的基本制度，包括为自动驾驶汽车活动创设三个新的法律主体，即授权的自动驾驶主体（ASDE）、负责使用者（user-in-charge）、自动驾驶汽车操作者（no user-in-chargeoperator）。
二是配套的立法和监管举措，包括：1）自动驾驶汽车的技术标准与型号审批机制；2）“授权的自动驾驶主体”（ASDE）获得自动驾驶功能授权、自动驾驶汽车操作者获得许可证的程序，包括费用、申请材料、申诉程序等等；3）使用监管，包括数据分享要求等；4）最佳做法、指南等非监管措施；5）此外，还包括新的监督和执法程序、新的事故调查机制、新的乘客许可机制。此外，英国数据伦理与创新中心（CDEI）建议英国的监管者建立“自动驾驶汽车伦理与安全委员会”（Committee onAV Ethics and Safety），就自动驾驶汽车安全相关的政策和伦理问题提出务实的建议和意见，更好支持自动驾驶汽车的治理。[4]
英国希望到2025年的时候，自动驾驶汽车审批和授权机制落实到位，自动驾驶汽车监管框架落实到位，自动驾驶汽车相关的商业服务和商业模式被允许投资。通过这些举措加速推动公共运输、物流配送、出租车服务等自动驾驶汽车的早期应用场景的规模化发展和成长壮大，打造英国在全球市场的竞争优势。
对我们的启示
经过多年的探索，目前，自动驾驶汽车已从研究阶段加速进入商业部署和应用阶段。[5] 业内认为，自动驾驶汽车将在2025年前后迎来一轮爆发式增长；到2035年，道路上行驶的车辆中将有一半实现自动驾驶。麦肯锡预测，到2050年之前，自动驾驶汽车领域将经历从各大厂商开发自动驾驶汽车，到消费者购买自动驾驶汽车，再到自动驾驶汽车成为主要的交通方式等几个阶段。诸多国家已将2025年作为自动驾驶汽车商业落地的关键节点。例如，美国国家公路交通安全管理局（NHTSA）预计，完全自动驾驶功能和高速公路自动驾驶将在2025年后实现。[6] 我国于2020年2月发布的《智能汽车创新发展战略》将2025年作为自动驾驶汽车商业落地的重要时间节点。[7]
在不需要人类司机、而是完全无人驾驶的自动驾驶汽车成为主要的交通方式之前，自动驾驶汽车需要与人类司机驾驶的传统汽车共享道路。为了推动自动驾驶汽车早日融入现行的道路交通体系，旨在规制传统汽车和人类司机的立法和监管框架必须被革新。
正因如此，进入2020年代以来，美欧国家加速推进自动驾驶汽车的新立法和新监管。在英国之前，2021年5月，德国制定了号称世界首部的自动驾驶法案，为在常规性道路交通系统中运行L4级自动驾驶汽车建立了监管框架。德国的目标是到2022年实现L4级自动驾驶汽车的常规化部署，包括穿梭巴士、公交、共享出行、最后一公里乘客或货物运输、自动泊车等场景。同样是在2021年5月，联合国欧洲经济委员会通过的一项涉及“自动车道保持系统”（ALKS）型号审批的法规，是支持在有限使用场景下引入L3级自动驾驶系统的首个国际法规。
2022年3月，美国NHTSA针对没有方向盘等手动控制装置的自动驾驶汽车，更新了“联邦机动车安全标准”（FMVSS）中的乘员保护标准，为迈向无人驾驶时代积极做出法规标准上的准备。2022年8月26日，欧盟发布了针对L4级和L5级的自动驾驶车辆型号认证法规，迈出了推动L4级和L5级自动驾驶汽车商业应用的重要一步。
就我国而言，我国在毕马威发布的2020年全球自动驾驶成熟度指数中排在第20位，落后于美欧国家，立法的相对滞后和进展缓慢是其中一个重要原因。2018年以来，国家积极推进自动驾驶汽车相关监管措施，2021年以来呈加速态势，但主要聚焦于道路测试与示范应用、汽车数据安全和网络安全等方面，尚未在国家立法中建立支持自动驾驶汽车正式商用的整体性制度和监管框架。目前主要是地方层面如北京、上海、深圳、广州、重庆、武汉等城市，在积极探索先行经验，例如2022年7月深圳出台的《深圳智能网联汽车管理条例》，是值得肯定的尝试，但新创制度的真正落地尚需一系列配套措施。
英国的自动驾驶汽车监管经验启示我们，需要加快修订、革新针对传统汽车和人类司机的立法和监管框架，为自动驾驶汽车融入现行道路交通体系建立新的法律制度和监管框架。未来在修法或者制定新的立法的时候，需要着重考虑以下方面：
第一，自动驾驶系统取代人类司机是自动驾驶汽车发展的必然趋势，所以需要明确自动驾驶系统作为“虚拟司机”的合法地位，以及自动驾驶系统的安全门槛（safety threshold）；
第二，人类司机之外，自动驾驶汽车的发展应用将带来新的责任主体，例如就自动驾驶功能的商业使用获得授权的主体，人类驾驶员的身份可能从司机转变为使用者，当不需要人类司机的时候哪个主体扮演自动驾驶汽车的操作者，未来立法需要前瞻考虑自动驾驶汽车商业使用可能需要配备的新的法律主体以及他们各自所需承担的责任和所需要的许可证；
第三，自动驾驶汽车的责任和保险问题，由于在人类司机之外，可能出现新的责任主体，因此明确自动驾驶汽车活动中的相关主体的责任承担、保险购买等问题，也将变得至关重要；
第四，事前监管机制，主要涉及自动驾驶汽车的技术安全标准和审批机制，包括对允许自动驾驶功能商业使用的授权；
第五，自动驾驶汽车上路使用过程中的监管和事故调查等事中事后监管，2022年8月发布的《自动驾驶汽车运输安全服务指南（试行）》（征求意见稿）尝试对自动驾驶汽车的使用进行规范。未来，事中事后监管需要更多考虑数据的提供和分享要求、处罚制裁程序等。数据分享对于提高监管效能、促进全行业健康发展意义重大；
第六，自动驾驶汽车的伦理问题，不仅涉及自动驾驶汽车的伦理原则和面对不可避免碰撞时的道德抉择，而且包括人工智能算法的公平性、包容性、隐私保护等治理问题。2017年，德国联邦交通与数字基础设施部下设的自动驾驶伦理委员会，就率先出台了全球首个自动驾驶伦理准则；英国数据伦理与创新中心建议主管部门成立“自动驾驶汽车伦理与安全委员会”，就自动驾驶伦理治理提出建议和举措。
总之，监管创新对于自动驾驶汽车发展和商业落地而言，不是“选答题”而是“必答题”。只有建立合理有效、灵活弹性的立法框架和涵盖自动驾驶汽车全生命周期的事前事中事后监管机制，无人驾驶的自动驾驶汽车才能早日来到人们身边，并兑现一系列的经济社会效益。当然，未来监管需要把安全作为最高指导原则，只有安全可靠的自动驾驶汽车才是人们真正希望的，才能将人们真正带向无人驾驶时代。
（本文在写作过程中得到腾讯研究院资深专家王强的指导，特此感谢。）
引用/注释：
[1]https://www.gov.uk/government/publications/connected-and-automated-mobility-2025-realising-the-benefits-of-self-driving-vehicles
[2]https://www.gov.uk/government/news/self-driving-revolution-to-boost-economy-and-improve-road-safety
[3] 英国数字监管计划
[4]https://www.gov.uk/government/publications/responsible-innovation-in-self-driving-vehicles
[5] https://www.its.dot.gov/stratplan2020/
[6] https://www.nhtsa.gov/technology-innovation/automated-vehicles-safety
[7] https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/tz/202002/t20200224_1221077_ext.html
