（美国总统特朗普签署美国人工智能倡议。图/视觉中国）
《财经》记者 王晓枫 | 文 郝洲 | 编辑
2月11日，美国总统特朗普在上任第753天后签署总统行政令，启动美国人工智能倡议（American AI Initiative）。因为行政令具有浓厚的“美国优先”色彩，开篇明确强调，维系美国在人工智能领域的领导力，对维护美国经济优势和国家安全至关重要。因此这一倡议被认为是特朗普“让美国再次伟大”战略的最新组成部分。
为了让美国在人工智能领域继续领先，这份倡议列出几个关键原则：首先，把联邦资金和资源转向人工智能研究；其次，释放资源，使联邦政府向研究人员开放更多数据、模型和信息处理技术；再次，建立适应人工智能需求的劳动力，对美国工人再培训；最后，呼吁建立以美国为首的人工智能国际标准，保障美国领先优势以应对战略竞争对手。
人工智能概念在上世纪50年代达特茅斯会议上首次被提出，意在实现让机器完成被视为人类或动物智力象征的脑力或体力工作。机器学习的出现使计算机在理解人类认知能力方面获得显著提高。人工智能不仅带来产业变革，也成为世界各国战略议题。
美国是全球最早涉足人工智能领域的国家，在基础层、技术层和应用层，尤其是在算法、芯片和数据等产业核心领域，都积累了强大的技术优势。根据腾讯研究院2017年发布的一份报告，在美国人工智能产业从业人才的数量是中国的两倍之多。但是批评者认为，特朗普在制定新兴科技发展战略方面行动迟缓，让美国在人工智能领域“起大早赶晚集”。迄今已有18个国家启动国家人工智能战略，华府和硅谷对特朗普在人工智能领域的后知后觉心急如焚。
前任总统奥巴马曾出台三份人工智能报告，试图为美国搭建人工智能战略框架。这三份报告分别为《为人工智能的未来做好准备》（有关法规、公共研发、自动化、伦理、公平性和安全性的建议）、《美国国家人工智能研究与发展策略规划》（概述计划资助的研发领域）、《人工智能、自动化与经济报告》（研究产业影响以及如何通过政策增强人工智能带来的益处并降低成本）。
需要开放更多政府数据
这份肩负众望的倡议由白宫科技政策办公室（OSTP）主导起草，美国舆论和政策界人士总体上肯定了这份倡议，他们大都认为这弥补了美国在人工智能领域的政策空白。
OSTP是白宫行政办公室重要组成部分，可直接向总统报告，并指导航空航天局（NASA）和国家科学基金会等著名科研机构工作。作为美国科技创新政策的发动机，OSTP曾在奥巴马政府时期推出《美国创新战略》。
OSTP副首席技术官兼总统副助理迈克尔克拉希欧斯（Michael Kratsios）认为，美国需要这样的人工智能战略，通过实施这项战略性倡议，美国会赢得人工智能领域的竞争。
克拉希欧斯是特朗普在科技领域首席智囊，也是特朗普政府人工智能政策的推手。年仅32岁的他毕业于普林斯顿大学，曾在清华大学做过访问学者。在硅谷从事风险投资的工作经历让他不仅在科技界人脉很广且深谙政策游说之道，被称为特朗普与硅谷之间的“话事人”，他上任后在白宫推进很多有利于新兴科技发展的政策。
在这份“美国人工智能倡议”指导下，联邦政府能够加大力度开放用于人工智能研究的资源，改善公共获取相关数据的能力以及联邦政府数据质量，分配高性能和云计算资源来推动与人工智能相关的研发。
在克拉希欧斯看来，将人工智能理念变为现实的最关键步骤就是开放数据、模型和计算机等资源，这些是发展人工智能的基础设施。“为了公开政府数据，任何我们能做的，我们都会竭尽全力去做。”克拉希欧斯说。
虽然美国有完善的《信息自由法》保障信息公开，在人工智能时代仍面临数据开发与保护隐私的悖论。例如，哈佛大学人工智能学者本布坎南（Ben Buchanan）博士就消费者数据用在人工智能系统中所面临的各种隐私风险进行论证，这些数据有被黑客窃取的风险，存在被有权限访问的人滥用以及二次使用的风险。
数据是人工智能发展的关键因素，无论是语音识别还是图像处理技术，或是更高层面的应用都离不开海量数据训练，向人工智能研究学者和公司开放一些政府数据是这个倡议的最关键要素。在现实中，很多科技企业虽然拥有大量记录消费者习惯的数据，但在医疗保健等其他领域，它们很难积累推动人工智能实践与应用所需的数据。
开放数据会激发美国企业将人工智能技术应用到更多场景中，特别是那些关乎公众利益的议题。布鲁金斯学会副主席兼科技创新中心创始负责人达雷尔韦斯特（Darrell West）表示，人工智能在美国发展良好是因为美国私企，很多最超前的创新都来自美国科技企业。公司主要关注那些看得见有需求的领域，那些没有业务需求但却关乎普遍利益的人工智能应用程序将无法开发。私营公司没有足够动力去填补这些领域。
正因为数据在人工智能研发中的重要性，倡议回应了企业要求政府开放更多数据的诉求，在设置了保护隐私机制的前提下，试图通过给予企业和研究者更多联邦政府数据的访问权以便训练新算法，比如医疗和交通监管部门的数据库。卡内基梅隆大学电脑科学学院代理院长托马斯米切尔（Tom Mitchell）称，设置这样的标准采集和分享如此大量潜藏数据，例如健康医疗数据，会给医疗诊断和治疗带来突破性进展。
财政拨款和人才政策掣肘
虽然这份倡议填补政策空白并切中人工智能研发的要害，一些业内人士认为尚存在很多不足。斯坦福大学人工智能领域教授杰瑞卡普兰（Jerry Kaplan）对《财经》记者指出，这份倡议只是概要性文件，没任何细节，无法称之为战略性文件，只是呼吁政府机构要如何以及在哪些领域，可以加大数据分享力度以促进人工智能发展。
韦斯特虽然在总体上肯定这份倡议是迈向正确方向的重要一步，但也指出倡议不仅缺乏具体计划协调机构间合作而且只有少量经费支持。“很多炫目的倡议都不了了之，如果没有足够的资金用于倡议中提到的研究、劳动力发展和基础设施，这项新倡议可能也会平平收常”
鉴于总统行政令不能直接拨款，白宫方面必须要得到国会支持，才能获批专项资金助力人工智能发展并制定激励措施，确保各机构政策向人工智能倾斜。然而，目前美国政府面临近1万亿美元预算赤字，再加上立法者和美国公众对硅谷抱持越来越深的怀疑，增加人工智能方面的相关预算难度不校参议院情报特别委员会副主席马克华纳（Mark Warner）就表示，他虽然支持倡议，但也担心人工智能对就业市场的影响。
政策制定者与技术从业者之间的认知鸿沟，是推进人工智能倡议不可小觑的阻力。已宣布参加2020年总统大选的民主党籍众议员约翰德拉尼（John Delaney），曾在2017年12月联合8名议员提出“理解人工智能可用性与现实演变法案”（FUTURE of AI Act），提议建立联邦顾问委员会，对政策制定者进行人工智能知识培训，然而这项法案在国会不了了之。
对于国会的认知滞后，美国国防工业协会（NDIA）政策分析师亚历山德拉伯奇（Alexandra Berge）认为，立法者缺乏科技知识的短板在脸书创始人扎克伯格的听证会中就已暴露无遗，这种认知欠缺伤害国家利益，阻碍政策推进，让国家在国际竞争中处于不利地位，并最终带来不可预估的后果。
经费之外另一个缺失的重要议题，就是用以吸引相关科研人才的移民和签证政策，因为其他国家人工智能战略都将吸引全球人才作为重要组成部分，美国人工智能倡议却对此只字未提。不仅如此，研究人员正日益被特朗普政府的反移民和限制签证举措所掣肘，美国国家科学基金会数据显示，2016年至2017年间，美国招募海外研究生人数比上一年下降5.5%。
艾伦人工智能研究所CEO奥伦埃齐奥尼（Oren Etzioni）将特朗普忽视人才引进问题视为致命漏洞。在他看来，移民对美国科学的成功至关重要。美国人获得的诺贝尔科学奖项有39％由移民斩获。特朗普上台后却日益严格限制移民政策，这极大程度剥夺了美国大学吸引世界顶尖人才的机会。“为人工智能专家提供1万个新签证，为STEM（科学、科技工程、数学）领域专家提供更多签证，将重振美国研究生态系统，增强创新经济，并确保美国在未来几十年仍是世界超级大国。” 埃齐奥尼建议说。
美国智库R街研究所分析师克莱布沃特尼（Caleb Watney）也建议特朗普政府修正签证政策，使掌握人工智能技能的人才更容易在美国工作。另外，国会也可以通过立法手段增加人工智能类专业学生毕业后工作签证数量或为高技术人才创建新的签证种类。
为了将倡议中的愿景变为现实，总统国家安全事务助理与OSTP正在起草具体行动方案，详细列名实施倡议的具体措施和所需资源，最终会在8月中旬提交特朗普，方案的内容可能会是保密或部分保密，一经总统签署将下发各部门实施。
虽然遭到质疑，OSTP并非没有考虑资金和人才引进问题，克拉希欧斯透露，美国政府将推行一项准许人工智能人才赴美工作的移民政策。另外，美国政府已增加40％资金用于扶持人工智能和自动化，但该资金数目和具体使用途径是保密的，且关于人工智能和自动化的概念定义很模糊。
被误读的后知后觉
相比前任奥巴马推出三大报告，特朗普政府推进人工智能的做法有些“隐蔽”。这一定程度上是因为支持特朗普的核心选民蓝领工人是人工智能时代的最大输家，自动化已带来就业流失，人工智能可能加剧这一趋势。鉴于此，特朗普政府并未选择出台联邦政府战略增加人工智能投资，相反采取以市场为导向方式让各机构自主试水人工智能。
对于这种不完全倚重国家战略统一推进的模式，美国亚利桑那州立大学未来社会创新学院副教授阿诺德马尔茨（Arnold Maltz）对《财经》记者解释说，美国模式是自下而上，有了大战略也不能保证一呼百应。只要美国公司能大力支持科技研发，就能保持很强的竞争力，美国大学也大力促进创新，能将这些新科技转化为生产力，美国就能保持领先。另外，虽然联邦层面机构能促进创新，但大多数创新还是来自于州和本地项目，基层创新不可小觑，很多创新都是很小的项目组发起。
特朗普虽然不能直接批准预算经费，但可以在提交国会的预算案中根据政府工作重心建议每个部门经费的具体数量，增加预算的部门会在科研投入中占得先机。在这样“无为而治”的模式下，特朗普并未像外界所说的那样减少科研预算，而是让资金流入有潜力且有需求的部门。美国科学促进协会预算和政策项目主任马修胡里安（Matt Hourihan）指出，特朗普政府2018财年科研经费总数高达1768亿美元，比2017财年上浮12.8％，这是近十年来美国科研预算最大增幅。
人工智能是特朗普政府预算案中优先研发项目，2020财年预算案也体现出这一点，商务部、国防部和NASA等部门被建议提升预算，提升部分预算大都用于人工智能等新兴科技研究。例如，建议给商务部下属国家标准技术研究院（NIST）6.88亿美元经费用于支持人工智能等科技研究，国防部预算要求590亿美元研发经费，并强调人工智能是重点投入领域，2.08亿美元专门拨给联合人工智能中心（JAIC）。一些部门预算虽被削减，但研究经费却不降反增，例如，建议给能源部下属科学办公室55亿美元研发经费，人工智能占7100万美元。相对于2018－2019财年，均有所增加。
不仅增加预算，特朗普去年5月在白宫举行的美国产业人工智能峰会上宣布组建人工智能特别委员会，该委员会由国家科学与技术委员会（NSTC）和OSTP共同管理，主要负责就人工智能跨部门研发合作事项向白宫提供建议，帮助政府与私企和研究者之间建立合作伙伴关系，致力于消除阻碍创新的监管障碍，使美国企业具有创新和发展灵活性。该委员会由联邦政府高级别科技事务官员组成，包括商务部副部长兼NIST负责人沃尔特科班（Walter Copan）、国防部负责研究与工程的副部长迈克尔格里芬（Michael Griffin）、能源部负责科技的副部长保罗达巴尔（Paul Dabbar）、国家自然科学基金主任弗朗斯科尔多瓦（France Cordova）和国防部高级研究计划局（DARPA）副主任彼得哈纳姆（Peter Highnam）。
先吃螃蟹的国防部
在这种支持自主竞争的模式下，当美国大多数政府部门还在观望，国防部成为先吃螃蟹的佼佼者，也让美国人工智能发展更加偏重军事化。
目前国防部已建立成熟的机制，激励人工智能创新，加速成果转化和推广使用，并产生大量成功案例，这从最新发布的《国防部2018年人工智能战略概要利用人工智能促进美国安全与繁荣》报告中就可以看出。
这份长达17页的报告在特朗普发布美国人工智能倡议第二天即发布。报告概述了国防部加快采用人工智能科技能力的途径和方法，其中很多实践经验能够为白宫正在撰写的美国人工智能倡议行动方案提供借鉴，例如，如何与企业、学界和盟友加强合作促进人工智能研发，如何招募和培训人工智能人才，如何通过人工智能解决关键问题，如何在军中拓展人工智能应用和实践等等。
这份战略报告揭示了国防部人工智能中枢机构联合人工智能中心（JAIC）的作用。JAIC于2018年成立，由空军中将约翰沙纳汉（John Shanahan）领导，意在从五个方面推进人工智能在国防部的应用和影响力：（1）快速提供应对关键任务的人工智能解决方案；（2）加强军事优势，根据任务需求、作战成效、用户反馈和数据分析等加强人工智能研发；（3）建立扩大人工智能在国防部的通用基础，用于主导战略数据采购并引入统一数据存储、可重复使用工具、框架和标准等；（4）促进人工智能政策规划、管理、网络安全和多边协调等；（5）吸引并培养世界一流的人工智能团队。
一个好汉三个帮，JAIC的得力合作伙伴是国防部高级研究计划局（DARPA）和国防部创新试验小组（DIUx），这两个一老一新机构各有所长。DARPA成立于1958年，专注投资有潜力的人工智能研究，DARPA目前正资助一项将计算机从工具转变为解决问题的合作伙伴的研究。相比DARPA，DIUx这个成立于2015年的年轻机构则更灵活且更商业化，DIUx负责在全美各地发现科创企业在人工智能领域的创新技术或应用，迅速签署合同将商业应用转化为解决国防领域疑难问题的利器，并进行大规模推广。
与企业合作在国防部人工智能战略中扮演重要角色，国防部明确表示要重视与大企业、小型科创企业以及风险投资公司的伙伴关系，减少一切行政上的繁文缛节，设立快速反应机制便于企业参与人工智能战略。3月6日举行的空军Pitch Day（推销日）就是一个例子，很多人工智能小企业因此拿到项目资金。这是美国空军建立的激励创新的快速反应机制，宗旨是“大想法来自小企业”，以商业投资竞赛为模型，用更快、更智能方法加速技术竞争创意。在线招募小企业创新型解决方案，通过评审筛选入围者进行现场项目展示，从项目展示到收到资金只需15分钟，合同简洁明了只有一页纸，支付方式是刷政府信用卡。在为期两天的Pitch Day活动中，50家小企业拿走350万美元第一期项目基金，还有500万美元资金准备在第二期支付。
国防部这种中枢协调机构加快速反应机制的双轨模式，可以充分整合各方资源，特别是将企业创新能力引入到政府战略中，实现化零为整助力人工智能发展。克拉希欧斯就曾公开表示对国防部模式的推崇。这种模式无疑会被其他政府部门借鉴。
在对内“无为而治”的同时，特朗普政府对外则采取加强封堵人工智能技术的策略，以确保美国的领先优势。去年，特朗普政府通过《外国投资风险评估现代化法案》赋予美国外国投资委员会更大权力，严格限制外国资本通过投资掌控拥有人工智能等新兴科技的美国科创企业，尤其是来自中国的风险投资。
在投资上封堵的同时，特朗普政府还在出口管制方面限制新兴技术外流。2018年11月，美国商务部工业安全局（BIS）出台针对关键技术和相关产品的出口管制框架。人工智能和深度学习在清单中占11大项，其中包括神经网络和深度学习、进化和遗传算法、视觉和语音识别、自然语言处理、人工智能芯片和人工智能云技术等。此外，被纳入出口管制的条目还包括与人工智能关系密切的微处理器、先进计算、机器人、脑机接口技术等。
这份框架是美国全面收紧人工智能相关技术共享的重要标志，特别是针对一些战略竞争对手。对于这种策略能否奏效，卡普兰对《财经》记者说，试图对人工智能技术保密就像试图保密数据库技术，几乎是不可能的。美国最好的人工智能系统已经出售或因有意出售某项连带服务而免费赠送，例如云计算。
对于特朗普政府在人工智能领域的零和博弈思维，卡普兰很不赞同。他认为，人工智能不是魔术，只是从大数据中获取价值的技术，不应将人工智能看作一方可以借此获得地缘政治优势的军备竞赛。大多数人工智能应用程序适用于医疗和金融等商业领域。
（本文首刊于2019年3月18日出版的《财经》杂志）
