5月以来，全国各地陆续出台对无人驾驶航空器、“低慢小”航空器的管理办法。南都记者 郑仲 摄(资料图)
无人机立法之空域管理
上月，南方都市报无人机研究中心搜集了公开报道中能查询到的全国无人机相关政策，并对12省份出台的无人机相关政策进行分析，形成《全国无人机政策分析报告》。其中，仅有4份文件中详细标明了飞行爱好者如果想申飞应该向哪些部门申报并需进行何种手续。
中国航空运输协会通航分会副总干事、国家空管委办公室原副局长孙卫国表示，我国低空空域应进一步放开，应多鼓励私人航空器的发展。目前，无人机参照通航空域申报方式，对个人消费者影响比较大。
现状
申报难无奈“黑飞”
5月以来，全国各地陆续出台对无人驾驶航空器、“低慢小”航空器的管理办法，多地文件要求无人机飞前需依法申报飞行计划和空域，不得擅自飞行，“黑飞”行为一旦被发现，或被处以相应处罚。
不少无人机爱好者反映，因个人申报飞行计划与申请空域难，“黑飞”纯属无奈。
10月8日，一名深圳无人机爱好者在民航局官网上留言，表示自己经常使用无人机进行个人用途的风景拍摄，非常希望能够遵守相关规定，合理合法地飞行，但是在实际操作中，还是遇到了很多的问题。
“如何申请空域？现在也没有一个很明确的政府渠道是面向公众公开接受空域申请的。”该无人机爱好者表示，有的政府公告里面规定商业区、学校、居民区不能飞行，但是如果在得到了对应商业区、居民区管理处和学校等的授权和许可的前提下，如何在政府层面的法规下合法飞行以及如何申报呢？
不少无人机爱好者反映，即便想要申报飞行计划，申报的途径也十分模糊繁琐，难以落实。“不想‘黑飞’，但没有‘白’的途径啊！”一名航拍爱好者对南都记者说。
体验
非官方航拍被禁止
此前，南都记者曾以无人机用户身份，致电咨询了相关部门，表示希望申请一场无人机航拍。中国民用航空局空中交通管理局相关负责人向南都记者介绍，一般的无人机活动，空管局都会配合活动主体做评审，但因为南都记者申报的是航拍活动，因此需要通过中国民用航空中南地区管理局通航处，取得一份任务批件。
“拿到任务批件以后，再跟空管局联系，空管局按照《民用无人驾驶航空器系统空中交通管理办法》做评审。”空管局工作人员表示，使用空域需要取得空域管理部门的许可。
然而，飞行管制部门的负责人员了解记者航拍的要求后告知，除非是政府职能机构需要，否则个人航拍是不被允许的，“如果是无人机爱好者自己进行飞行，经过实名制申请后，找公安厅报备批准。”
对话
中国航空运输协会通航分会副总干事、国家空管委办公室原副局长孙卫国：
应该放开消费级无人机的飞行限制
针对无人机申报难的问题，南都记者就空域管理改革的方向，采访了中国航空运输协会通航分会副总干事、国家空管委办公室原副局长孙卫国。
南都：无人机空域申请为何难？
孙卫国：目前无人机的申请空域的管理方式，参照了通用航空有人机的审批，也是一事一批的办法，这对于消费级的无人机玩家的影响就会比较大。因为有人机飞得高，作业形式也不一样，对气象、飞行安全问题等都有更高要求。消费级无人机的飞行高度不一样，这些管理方式都应用到无人机身上，限制就太多了。我认为，应该放开消费级无人机的飞行限制，迫切需要尽快出台适合无人机审批方式的相关法律法规。
南都：目前我国空域划分是按照什么方式？
孙卫国：原来我国低空空域1000米以下都属于管制空域，2010年，国务院中央军委25号文件，即关于深化我国低空空域管理改革的意见，将低空空域分为管制空域、监视空域和报告空域三类。这份文件释放了逐步开放低空开放的信号，通用航空器在报告和监视空域飞行由审批制改为备案制。
这份文件当时是针对通用航空的，现在对无人机发展也是有好处的，但我认为，在空域划分上还存在不太科学的地方。在试点中，通航用户反映，在低空空域的划设中，管制空域和监视空域所占比例偏高，报告空域较少且未连接成片，限制了使用报告空域带来的便利。
根据国际民航组织推荐标准，是按照空域的垂直高度，将空域划分为A、B、C、D、E、F、G，共7类。美国参照其推荐标准，将空域划分为6类，没有F类，从高到低，空域的管制要求逐步降低，如：A类空域，18000英尺(约5500米)以上为绝对管制空域，最低的空域是G类空域，为非管制空域，飞行是完全自由的。
南都：适合无人机飞行的空域划分标准是什么？
孙卫国：目前国家尚没有专门针对无人机飞行的空域划分标准。但在无人机空域审批方面，可否试点采取半年或一年一批的方法，如，农业植保大部分是在15米以下飞行，飞行区域相对固定；电网等巡检无人机，飞行高度也是基本在100米以下，沿着高压线走向飞行。这样高度、空域基本固定的无人机，可采取每年或每半年审批一次的制度，然后每次飞行前只需要报备的方式。这样可以大大缓解无人机企业报批的压力和成本。
消费级的无人机，一般来说属于微型或小型，如果纯粹娱乐性、消费级，我觉得，可以在城区里划定一定的区域供消费级无人机的飞行？根据国际民航组织推荐标准，建议微型消费无人机在一定高度以下飞行不需要审批。
南都：从军民融合角度，空域申请可以如何改革？
孙卫国：通用航空涉及到国家空域安全，又涉及到民用航空的飞行。目前通航飞行任务是由民航局来批的，军方管制部门则负责空域审批，造成同一个飞行计划要在两个地方报两次，这样的申报对通航、无人机都不方便，审批的成本非常高。从军民融合的角度，能否有办法提供一站式服务，比如民航和军航的一些部门，联合在一起办公？今后我们国家空域管理，应该也是军民联合的机构。
南都：对于我国无人机的发展，您有什么建议？
孙卫国：我认为，国家应该多鼓励私人航空器包括无人机的消费。现在我们国家行业政策更多侧重于对通航企业的鼓励，但忽略了对私人航空器发展的鼓励。
对私人飞行鼓励政策不多，限制的要求却多，个人申请空域难度大，包括现在的一些无人机政策，会阻碍这个行业的发展。
南都：为什么要鼓励私人航空器的发展？
孙卫国：发展私人航空器有很多好处，第一，可以培养大量的国家年轻航空人才，青少年从小热爱航空，长大后就会有更多人投入到航空事业中，对促进国家航空事业的发展，保持我国在全球航空行业的领先地位有重要意义。第二，从军民融合角度来讲，发展私人航空器和爱好者可以为军用航空奠定基础，能够储备国防后备力量。第三，从产业上来讲，大力鼓励无人机等私人航空器的消费，可以带动国家经济发展。航空属于高技术行业，这样有利于国家经济结构的调整，促进经济转型发展。国家发展无人机，包括通用航空，鼓励更多年轻人去投入，有重要的现实意义。
南都：鼓励无人机等私人航空器发展的同时，如何保障安全问题？
孙卫国：有几个方面可以保障。第一，从技术上，我们可以采取更多高技术措施保障安全，像是电子围栏、监控系统、定位等方式；第二，从法制上，尽快完成无人机的法律法规，让使用者有法可依，依法飞行；第三，需要加强对无人机爱好者的航空法律知识培训、技术培训，驾驶员要考虑到无人机有消费的一面，同时也有扰航等影响安全的一面，小心飞行。
总的来说，不能因为无人机有不安全因素，就过度强调飞行安全，肯定会制约产业的发展。强调安全，不能过度。
回顾
释放低空空域开放信号7年通用航空器“上天难”仍待解
2010年，国务院、中央军委发文释放低空空域开放信号。2011年，时任民航局局长的李家祥指出全国低空空域的全面开放要争取到2015年实现。7年过去，我国通用航空器“上天难”的问题仍未解决。低空空域开放再度成为关注焦点。
国务院、中央军委释放开放信号
据了解，目前空域管理的最高法律法规有两个，《中华人民共和国民用航空法》(简称《民用航空法》)和《中华人民共和国飞行基本规则》(简称《飞行基本规则》)。其中，《民用航空法》规定了国家对空域实行统一管理，划分空域应当兼顾民用航空和国防安全的需要以及公众的利益，使空域得到合理、充分、有效的利用。2001年修改并发布的《飞行基本规则》则对飞行活动进行了详细的规定。
新中国成立后，国家空域管理交由空军负责。上世纪80年代以来，我国空域及航路、航线结构做了多次调整。据中国民用航空局空中交通管理局“空管大事记”介绍，在2000年6月，空军将26条航路移交民航管制指挥。但是，按照《飞行基本规则》规定，中国境内飞行管制仍由空军统一组织实施，且获准飞出或者飞入中华人民共和国领空的航空器，实施飞出或者飞入中华人民共和国领空的飞行和各飞行管制区间的飞行，必须经中国人民解放军空军批准。
2010年，国务院、中央军委发布《关于深化我国低空空域管理改革的意见》(简称《意见》)，这份文件指出在对整个低空空域的管理改革上，要采取分类管理的方式，被业界普遍认为是低空空域开放信号的释放。
《意见》指出，低空空域管理还存在空域划分不够合理、管理体制不够科学、运行机制不够顺畅、法规制度不够健全等问题。要按照管制空域、监视空域和报告空域分类划设低空空域，区分不同模式实行分类管理试点。
其中，在管制空域，航空用户要申请飞行计划，空管部门掌握飞行动态，实施管制指挥；在监视空域，航空用户需报备飞行计划，空管部门监视飞行动态，提供飞行情报和告警服务；在报告空域，航空用户报备飞行计划，向空管部门通告起飞和降落时刻，自行组织实施，空管部门根据用户需要，提供航行情报服务。
低空空域原争取2015年开放
2011年，时任民航局局长的李家祥在接受媒体采访时表示，将在吉林、广东、黑龙江三省低空开放试点的基础上，进一步在湖南、湖北、广西、内蒙古东部扩大试点范围，争取到2015年实现全国低空空域的全面开放。
2015年底，据《西安晚报》报道，国家空管委办公室副主任的蔡军在2015年中国国际通用航空大会高峰论坛上表示：“截至目前，我国先后实施了低空空域改革试点和两大区、七小区的扩大试点，涉及全国有14个盛自治区和直辖市，约33%的低空空域由过去的全域管制调整为管制、监视、报告三类不同属性的管理。”但是直到2015年底，我国低空空域仍未实现全面开放。
低空空域改革仍在推进中
近年来，中央也多次发文强调要推进低空空域改革。
2016年5月17日，国务院办公厅印发《关于促进通用航空业发展的指导意见》对扩大低空空域开放提出明确要求，指出要将我国低空空域管理改革由1000米真高推广到3000米，实现监视空域和报告空域无缝衔接。2016年5月25日，民航局发布《关于进一步深化民航改革工作的意见》，提出要推动国家空管调整改革，深化军民联合运行，扩大民航的可用空域资源，提高民航空域使用效率。
2016年6月16日，国家发改委召开贯彻落实促进通用航空业发展指导意见电视电话会议。国家发改委副主任胡祖才在会上表示，国家发改委将重点推进培育通用航空市场，加快通用机场建设，促进产业转型升级，扩大低空空域开放，强化全程安全监管等五大任务。2016年7月，中共中央、国务院、中央军委印发《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》。《意见》提出，要优化空域结构，推进空域分类管理和低空空域管理改革，建立空域动态管理、灵活使用机制。
不过，中国人民解放军中部战区空军司令员庄可柱在接受媒体采访时强调，低空空域管理改革不是简单的“低空开放”，必须以确保国家领空安全，确保首都地区、重要军事目标和经济目标、重要的地标性建筑等安全为前提。
庄可柱解释道，由于通航飞行大多使用的是“低慢小”航空器，如果空域管理只是一味地强调开放，管理手段、管理法规不能及时跟上，就很难对“低慢小”航空器实施有效控制。
出品：南方都市报无人机研究中心 采写：南都记者 饶丽冬 卜羽勤
