近年来，多地积极推广植保无人机技术，鼓励种粮大户、种植合作社强化农业科技管理，利用植保无人机对农作物进行喷药作业。新华社发
作者：唐孜孜
无人机立法之分类监管
2016年以来各地不时出现“黑飞扰航”事件，让高歌猛进的消费级无人机遭遇“一刀切监管”的挫折。“一刀切式的管理，一味去‘堵’，没有给愿意守法飞行的用户一个释放需求的渠道。”大疆创新副总裁邵建伙对媒体表示。事实上，这场“一刀切”风波慢慢平息后，监管部门、业内专家、企业等各方开始理性探讨民用无人机如何科学监管。按什么标准监管，成为业内要重新思考的问题。
不断变化的无人机分类标准
如何对无人机进行分类，民航局近年有过多种规定。民航局官网公开文件显示，2013年中国民用航空局飞行标准司(简称“飞标司”)下发《民用无人驾驶航空器系统驾驶员管理暂行规定》(简称《暂行规定》)，指出“无人机系统分类繁杂，所适用空域远比有人驾驶航空器广阔，因此有必要实施分类管理。”其中，将无人机按空机质量分成微型、轻型、小型、大型4种。
2015年底，飞标司下发《轻小无人机运行规定(试行)》，将无人机细分成7种，包括按空机重量大小分的4种，以及植保类无人机、无人飞艇和100米外可超视距运行的I、II类无人机。去年7月11日又发布《民用无人机驾驶员管理规定》，再次修改无人机分类标准，将无人机分类由7种扩为9种，增加空机重量大于116千克小于等于5700千克和空机重量大于5700千克这两种无人机。同时将2013年11月18日发布的《民用无人驾驶航空器系统驾驶员管理暂行规定》废止。
无人机分类到底按何种标准，哪种分类标准更利于监管？目前，国家层面对于无人机还没有统一分类标准，但一些地方政府部门在制定无人机监管政策的时候已经有一些实践经验。此前发布的《全国无人机政策分析报告》显示，目前地方在无人机分类上较多采用按重量分类的方式。近期，国家空管委发布的《开展无人驾驶航空器专项整治情况暨加强管理工作的问卷调查》(简称《调查》)被视为是无人机上位法即将出台的信号，其中提出：“基于可能的运行风险，以重量为基本指标，结合高度、速度和飞行控制距离等性能限制，将民用无人驾驶航空器(不含航模、浮空物及植保专用无人驾驶航空器)分为微型、轻型、小型、中型和大型五类。”
该分类的好处是能比较精准地根据重量、体积大小区分可能出现的危害程度，从而进行较为精准的监管。中国航空运输协会通航分会副总干事、国家空管委原副局长孙卫国认为，无人机今后按重量分类监管，微型或基本不用申报，只要不进入禁飞区域，飞行安全由无人机所有人自己负责，“我觉得应该利用排除法，把不能飞的地方划出来，不能一刀切。这本来是一个领先的行业，如果城市里面基本不让飞了，对整个行业的发展不利。”
“我认为把这一块分得太细会有点吹毛求疵，没有必要。”深圳市无人机行业协会常务副会长林卫东说。
按应用还是重量分类引热议
按应用分类的方法，业内也有人提过。中国民航科学技术研究院政策法规研究所博士李亚凝说，他曾经向有关部门提出该分类法，理由是无人机很可能会演变成“会飞的机器人”，这个“机器人”能做许多不可控的事，如搜集他人隐私，搜集军事机密等，这些行为或许微型无人机就能做到。若按质量分类监管，微型无人机很可能不在监管范围，就会带来安全隐患，因此不能仅按无人机的机械构造来进行分类监管。
李亚凝的观点获得业内一些人的赞同，但也有人反对。中国航空器拥有者及驾驶员协会执行秘书长、无人机管理办公室主任柯玉宝坚持“还是按重量分类好”。“如果按应用分类，有些过重的无人机用途不在重点监管范围内就不用管了？这类无人机若驾驶不当，摔下来是否会危及地面百姓的安全呢？”他认为，目前国际上大多国家对无人机分类是按重量区分，各个用途之间的边界也不好区分。若按用途区分，监管难度更大。
李亚凝对按应用分类监管的办法也有担忧。他说，目前国际上并没有对民用航空器做一个区分，“如果民用航空器用于民事用途的话，由中国民航局来管理，如果是政府行为的用途，可能就没办法按照民用航空的管理办法来管理。”在用途方面是否能跟目前的监管机制衔接起来，也是一个问题。
李亚凝对于微型无人机伦理问题的思考，也有不少人提及。有观点认为，无人机大规模应用给传统的民航伦理体系带来新挑战。无人机会侵犯人们的隐私，由于无人机携带成像设备的拍摄范围没有受到约束，很可能拍摄涉及个人私密行为或私有财产的图片或视频。对此，各国还没有研究出更好预防手段。无人机作为载具随时有可能变成武器发动攻击，为恐怖分子提供一种便利手段。
南都记者注意到，针对这些忧虑，不少地方政府出台文件时特别规定禁止无人机的非法行为。例如，近期出台的《深圳市民用轻小无人驾驶航空器管理办法》(征求意见稿)提出，任何单位和个人不得利用无人机进行“偷拍军事设施、市、区党委和政府以及其他保密场所”“投放包含淫秽、色情、**、迷信、恐怖、暴力等内容的宣传品”“偷窥、偷拍个人隐私”等行为。
“植保无人机监管或逐渐放开”
无论是按照重量来进行分类监管，还是按用途分类监管，作为特殊用途的植保专用无人机似乎都处于比较“尴尬”地位。今年1月，公安部发布《中华人民共和国治安管理处罚法(修订公开征求意见稿)》公开征求意见的公告，其中规定：违反国家规定，在低空飞行无人机、动力散三角翼等通用航空器、航空运动器材，或者升放无人驾驶自由气球、系留气球等升空物体的，处五日以上十日以下拘留；情节较重的，处十日以上十五日以下拘留。
对此，不少无人机植保企业提出看法，提议放开低空30米以下、可视范围内、非人口密集区的飞行区域。今年1月16日，农业部在北京召开全国农业机械化工作会议，农业部机械化司司长李卫国指出，今年将继续稳步实施农机新产品补贴试点，允许在适宜地区开展植保无人机补贴试点。农业部统计数据显示，截至去年6月全国农用无人机保有量4890架，2015年底为2324架。
“现在植保无人机因为没有明确主管部门，所以没法鉴定，农业部门的农机鉴定目前只鉴定地上走的农机，无权鉴定无人机；不能鉴定就不能推广，也不能纳入农机补贴目录，在江苏，农民购买植保无人机不能像购买拖拉机一样享受补贴。我建议当务之急是要明确农业部门为植保无人机的主管部门，尽快制定行业标准，加快植保无人机产业化。”在今年全国两会上，全国人大代表、江苏省农委主任吴沛良如是说。
在参与过多次民用无人机业内讨论的柯玉宝看来，“一刀切”不该殃及植保无人机，植保无人机监管很可能被逐步放开，在一些特定基础上对植保无人机的监管不会严于商用或个人用的无人机。
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他国对无人机监管规定
●美国：《2012年FAA现代化和改革法案》对于民用无人航空器系统就分为小型无人航空器系统与其他无人航空器系统两类。2016年6月，美国联邦航空管理局正式宣布首部专门针对小型无人机的管理规则，其对无人机“合法”的裁决标准是重量低于25公斤，飞行高度不能超过120米，飞行速度最高为每小时100英里。除对飞行区域有明确规定外，还要求商用无人机操作者需至少在16岁以上，持有相应证书并通过美国交通安全局的审查。申请执照者仍需通过美国政府的安全背景审查，每两年参加一次航空知识笔试。
●日本：2015年表决通过《小型无人机飞行管制法案》，规定首相官邰国会、皇宫等重要设施以及外侧近300米的地区被列为禁飞区；颁布《航空修正法案》，规定禁止未经许可在影响航空安全、人口住宅集中的上空，集会、展览会等人员密集的上空飞行；修订《航空法》对无人机的定义、飞行路线等出台更详尽规定。2016年制定的《无人机规制法》明确核电站、军政设施等敏感区域上空禁止使用无人机，并且在机尝人口集中区域及150米以上空域使用无人机需事先得到交通省许可。
●德国：《航空管理法》规定，所有重量超过5公斤的无人机必须持有许可证才能飞行。带有照相、录像等拍摄功能的飞机，不得在未经当事人同意的情况下拍摄个人或其私人领域，如房屋、建筑等。今年年初，德国拟定无人机新法律草案，提出牌照制、驾照制、飞行许可制、敏感区域禁飞制。其中，牌照制要求任何重量超过250克的飞行器必须在醒目位置上写有其所有人的姓名以及住址。
